PARITÄTISCHER Wohlfahrtsverband Berlin

Paritätische Informationsveranstaltung: Neue Sicht auf freiwillige Budget-Gemeinschaften

In der Einladung hatte Christian Reumschüssel-Wienert, Referent für Psychiatrie/Queere Lebensweisen im Paritätischen Landesverband die Fragen skizziert, die den Hintergrund für die Veranstaltung abgaben: Welche Handlungsoptionen lassen sich für die kommenden Jahre in Berlin entwickeln? Welche Strategien wird die Politik in Berlin wählen? Welche Vorschläge unterbreiten die Anbieter der Versorgung?

Steuerung durch freiwillige Budgetgemeinschaften ist in Berlin so brisant wie aktuell: Brisant, weil dieses Modell erst im vergangenen Jahr von den beteiligten Senatsverwaltungen für Gesundheit bzw. Soziales beerdigt wurde – ohne dass die Gründe dafür in Parlament und Öffentlichkeit diskutiert wurden. Dabei waren von 2004 bis 2011 mit den Anbietern so genannte „Budgets“ vereinbart worden, die dem Land Berlin und den Anbietern hohe Sicherheit und Planbarkeit ermöglichten und für die Betroffenen eine qualitativ hochstehende Sicherstellung der Versorgung garantierten.

Aktuell ist die neuerliche Debatte über Budgets und Budgetgemeinschaften insofern, als auch in der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung Belastungen des Landes- und der Bezirkshaushalte seit Jahren zu verzeichnen sind.

Bisherige Strategien des Senats werden nicht ausreichen

Christian Reumschüssel-Wienert konstatiert: „Kluge und nachhaltige Instrumente zur Steuerung dieser Ausgaben sind auch für die kommenden Jahre gefragt. Die bisherige Strategie der für Soziales zuständigen Senatsverwaltung mit der Einführung eines Fallmanagements allein wird nicht ausreichen, denn die Zahl der anspruchsberechtigten Bürger nimmt zu und einseitige Einzelfallsteuerung von Leistungsträgern entfaltet für sich allein keine ausreichende Wirkung auf die Gesamtkosten.“

Immer wieder kamen Referenten auf die Herausforderung der Sozialsysteme zu sprechen, dass die Zahl der Menschen mit psychischen Erkrankungen und seelischen Behinderungen aus unterschiedlichen Gründen ständig ansteigt und zugleich nach dem Inkrafttreten der UN-Konvention die Ansprüche an die Sozialsysteme wachsen. Vor diesem Szenarion seien intelligente Steuerungssysteme gefragt, „um qualitativ hochwertige professionelle Hilfen zu organisieren, ohne dass die finanziellen Belastungen für die Sozialsysteme in Uferlose geraten“, so beschrieb es der Versammlungsmoderator Prof. Dr. Ingmar Steinhart, Direktor des Institutes für Sozialpsychiatrie an der Universität Greifswald.

Soll soziale Steuerung dem Wettbewerb um jeden Preis ausgesetzt werden? Ingmar Steinhart berichtete von einer Anbieterexplosion beim „Betreuten Wohnen“ im Rheinland, die der ausrichtende Landschaftsverband Rheinland nun nicht mehr einholen könne. Von ähnlichen Tendenzen, etwa in der Wohnungslosenhilfe und der psychiatrischen Versorgung, berichtete im verlauf der Veranstaltung auch Sibyl Klotz (Grüne), Stadträtin für Gesundheit, Soziales und Stadtentwicklung im Bezirk Tempelhof-Schöneberg.

Trägerwettbewerb zugunsten von Qualität und Klienten

Einer der Zwecke von Budgetgemeinschaften gleichberechtigter Anbieter sei es natürlich – „das sollte man nicht verschweigen“ – die Intensität des Trägerwettbewerbs, der teilweise auf Kosten von Qualität und Klienten gehe, zu senken, um eine Gegenstruktur zum Ksotenträger Staat zu formieren. „Ein Zwangsverhandlungssystem mit organisiertem Wettbewerb“ beschrieb Prof. Dr. Frank Nullmeier vom Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen, diesen Zusammenschluss – eine klassische Assoziation im politikwissenschaftlichen Sinne, die sich allerdings transparente Verfahrensstrukturen geben müsse, Indizes und Kodizes, an die sich Öffentlichkeit und Kostenträger halten könnten. Innerhalb des Systems muss es Vereinbarungen geben, wie die verantwortung für Über- und Unterschüsse verteilt sind – und diese Prozeduren müssten gegenüber der Öffentlichkeit vertretbar sein, sagte Nullmeier in seinem eher theoretisch Überlegungen, die gleichwohl die Stichworte für die folgenden Beiträge lieferten.

Budget brachte in Berlin erhebliche Verbesserungen

Etwa für Hans Oliva von der Gesellschaft für Forschung und Beratung im Gesundheits- und Sozialbereich (Fogs GmbH), der die Evaluation der „Bezirklichen Steuerungsgremien Psychiatrie“ in Berlin geleitet hat. Und zwar für den Zeitraum, bevor die Budgetsteuerung auf rot-roten Senatsbeschluss in Berlin im vergangenen Jahr aufgegeben wurde. Ergebnis: „So konnten im Budgetzeitraum 2004 – 2009 über fünf Jahre, bei einem Budgetanstieg von 9,7 Prozent insgesamt 19,4 Prozent mehr Menschen die entsprechend ihres individuellen Hilfebedarfes notwendige Unterstützung erhalten. Die gemittelte Hilfebedarfsgruppe – über alle Leistungstypen – sank im gleichen Zeitraum um 8,8 Prozent (jährlich ca. 1,8 Prozent und führte zu einer Absenkung der durchschnittlichen Fallkosten. Gleichzeitig gibt es Indizien dafür, dass sich die Verweildauern in Einrichtungen und Diensten des ambulanten betreuten Wohnens verringert haben.“ Das Land Berlin habe über den gesamten Zeitraum mit einem vertraglich begrenzten und kontrollierten Ausgabevolumen rechnen können, mit dem es möglich gewesen sei, mehr Menschen bei sinkenden Durchschnittskosten zu versorgen.

Aus der Sicht eines der beteiligten Träger bestätigte Volker Schröder vom Deutschen Roten Kreuz in Berlin dieses positive Evaluationsfazit: „Wir haben eine Fallzahlsteigerung von fünf Prozent ohne weitere Budgeterhöhung festgeschrieben zu einheitlichen verbindlichen Preisen, wir hatte eine Rückzahlungsverpflichtung bei einer Budgetüberschreitung oberhalb des Berliner Gesamtbudgets verabschiedet, das eingehalten wurde.“ Schröder kam schließlich auf einzelne Vor- und Nachteile zu sprechen, über die bei Trägern, in Verwaltungen und Klienten gesprochen worden sei. Das Land Berlin habe profitiert, so sei ihm, Schröder, über Psychiatrieverantwortliche zu Ohren gekommen, dass landesweite Budgetsteuerungen die Einzelfallsteuerung des Fallmanagements unterstützten und entlasteten. Die bezirksliche Pflichtversorgung sei sichergestellt gewesen, die Angebotswerweiterung, die sehr flexibel in vielen Beztirken stattgefunden habe, sei immer innerhalb des Budgetrahmens erfolgt und habe ein sich selbst verbesserndes Versorgungssystem ermöglicht. Das bestpassende Angebot habe ausgewählt werden können, so heißt es zustimmend bei den Kostenträgern in den bezirken, ohne auf den Preis schauen zu müssen. Es habe einen zielgruppenspezifischen und konzeptionellen Wettbewerb bei den Trägern gegeben, aber keinen Preiswettbewerb. Nachteilig wurde gesehen, dass ein trägerinterner Ausgleich statt gefunden habe, bei größeren Trägern auch über Bezirksgrenzen hinweg. Dadurch hätten in einzelnen Bezirken Ressourcen verloren gehen können.

Prof. Hintes fünf Bedingungen für gelingende Budgetgemeinschaften

Wenn es um Budgetierung in Sozialräumen geht, dann gilt Prof. Dr. Wolfgang Hinte als Topexperte und leidenschaftlicher Fürsprecher. Hinte ist Professor an der Universität Duisburg-Essen und leitet dort das Institut für Stadtteilentwicklung, sozialraumorientierte Arbeit und Beratung (ISSAB). So überzeugend wie angriffslustig zählte er am Beispiel der Jugendhilfe, mit der er besonders vertraut ist, die Voraussetzungen für erfolgreiche Budgetsteuerung auf:

1. Der Kostenträger muss das Konzept verstehen und es wollen.

2. Die Leistungserbringer brauchen ein Mindestmaß an Bereitschaft, während des Prozesses nicht auf Kosten der jeweils anderen zu wachsen.

3. Die Politik muss Rückenwind geben, und zwar über Parteigrenzen hinweg.

4. Das Konzept muss rechtlich wasserdicht sein

5. Es braucht qualifizierte Begleitung, „ein exzellentes Bodenpersonal“ bei Trägern, Kostenträgern und in den Verwaltungen.

Auf diese Weise könnten gegen teilweise verhängnisvolle Trends Einhalt geboten werden, die sich – ähnlich wie in der Jugendhilfe – auch in anderen Feldern der Sozialen Arbeit abzeichneten, etwa bei den Hilfen für Menschen mit seelischer Behinderung. Zu nennen sei etwa eine strukturell indizierte „Fall“sucht – das Geld kommt mit dem Fall. „Solange das so ist, dass mit dem Fall das Geld kommt, werden alle Träger bemüht sein, Fälle zu kreieren.“ Hinte: „Das im System vorhandene Geld wird in unverantwortlicher Weise genutzt für Kontrolle, Überwachung, für Administration und für andere Formen der Bürokratie.“ Der Versuch in vielen Städten, auf diesen „Irrsinn“ (Hinte) mit Budgets zu antworten sei in vielen Städten erfolgreich; Bürokratie werde reduziert zugunsten der Arbeit mit den Klienten und das vorhandene Geld wandere – nach enormen Kosteneinsparungen dahin, wo es hin gehört“.

Neue Entscheiderrunde will das Thema auf hoher Ebene wieder aufgreifen

Die Argumente der vorangegangenen drei Stunden blieben nicht wirkungslos, als es schließlich zu einer Podiumsdiskussion kam, an der Dr. Sibyll Klotz teilnahm, Thomas Isenberg (MdA) von der SPD-Fraktion im Berliner Abgeordnetenhaus, Elke Breitenbach, MdA, (Die Linke), Joachim Krüger (MdA, CDU Fraktion), Simon Kowalewski (MdA, Piratenfraktion) sowie Christian Reumschüssel-Wienert (Paritätischer Berlin) als Vertreter von Leistungserbringerverbänden.

Sibyll Klotz konnte mit der topaktuellen Nachricht beisteuern, dass die Runde der Stadträte soeben beschlossen habe, sich auch auf Senatsebene des Themas Budgetierung im Bereich der Psychiatrie (wieder) kontinuierlich anzunehmen und eine Arbeitsgruppe zu etablieren, „die hoffentlich auch externe Sachverständige einlädt“, wie Christian Reumschüssel-Wienert einwarf. Thomas Isenberg (SPD-MdA) hatte zuvor – selbstkritisch bemängelt, dass die Budgetierung im vergangenen Jahr ohne öffentliche Diskussion und ohne Parlamentsdebatte vom rot-roten Senat beerdigt worden sei. Ähnlich selbstkritisch reflektierte Elke Breitenbach, die lange im Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses vertreten war, den seltsamen Abschied von der Budgetierung: „Die Erfahrungen mit dem Budget waren ausgesprochen positiv, auch unter Kostenaspekten.“

Simon Kowalewski, Piratenfraktion: „Ich befürchte, dass das Modell, das wir jetzt haben, dazu führt, dass der Markt grenzenlos wächst, zumindest weit über die Bedürfnisse der Betroffenen hinaus. Was dann natürlich die Folge hätte, dass es einen Preiskampf gäbe, den wir uns nicht wünschen, besonders nicht die Neuanbieter.“

Klotz: „Was wir brauchen, ist eine verlässliche Zahl von Trägern, in der Psychiatrieversorgung und anderen Bereichen, die sich regional auskennen, die vernetzt sind mit den anderen Akteuren, die den Bezirk und die Klienten kennen und versorgen.“

Joachim Krüger, CDU: „Ich bin sicher, dass wir zu vernünftigen Ergebnissen kommen werden, denn es geht nicht darum, Ideologien voranzubringen, sondern Argumente zu wägen. Vieles was ich heute gehört habe, war für mich sehr überzeugend. Jetzt müssen wir dafür sorgen, dass es für die Träger ein Stück Sicherheit gibt und dafür, dass ein gesunder Qualitätswettbewerb zwischen den Trägern, auch mit einer notwendigen Kontrolle, stattfindet.“